I 2010 innførte NAV en ny oppfølgingsmetodikk med arbeidsevnevurderinger, oppfølgingsvedtak og aktivitetsplaner. Samtidig kom arbeidsavklaringspenger. Formålet var, med Riksrevisjonens ord, å snu tilnærmingen «fra å fokusere på hans eller hennes begrensninger til å fokusere på vedkommendes ressurser og muligheter». Fire år senere undersøkte Riksrevisjonen om det hadde virket. Svaret var i hovedsak nei.
Hva ble undersøkt
Riksrevisjonen fulgte to grupper på til sammen i overkant av 32 000 personer gjennom registerdata: de som fikk nedsatt arbeidsevne sommerhalvåret 2008, før den nye metodikken, og de som fikk det sommerhalvåret 2010, etter. Begge ble fulgt i 24 måneder, 2010-gruppen også til 36 måneder.
I tillegg gikk revisorene gjennom 217 enkeltsaker ved seks NAV-kontor i tre fylker: 129 saker fra 2010 og 88 fra 2012. De vurderte kvaliteten på arbeidsevnevurderinger, aktivitetsplaner og medisinsk dokumentasjon, og intervjuet ledere og veiledere ved kontorene, Arbeids- og velferdsdirektoratet og departementet. Ni av vurderingene ble lagt fram for NAV-kontorene selv, som i stor grad var enige i revisorenes vurdering.
Funn 1: Målet om flere i arbeid ble ikke nådd
Av dem som fikk nedsatt arbeidsevne i 2008, hadde 23 prosent kommet i arbeid etter to år. For 2010-gruppen var andelen 20 prosent. Etter tre år var den steget til 24 prosent. Riksrevisjonen oppsummerer at om lag en fjerdedel var i arbeid etter tre år med ny metodikk, og at målet om flere i arbeid «foreløpig ikke [er] nådd».
Funn 2: Avklaringen tok lengre tid
58 prosent av 2010-gruppen var fortsatt under oppfølging av NAV etter to år, mot 47 prosent av 2008-gruppen. Færre ble avklart tidlig: 11 prosent hadde avgang fra nedsatt arbeidsevne i løpet av det første halvåret, mot 23 prosent i 2008.
Planene kom også sent. For 44 prosent gikk det over et halvt år før det forelå en aktivitetsplan, og 18 prosent hadde ingen plan etter to år. Andelen som hadde vært på tiltak i løpet av tre år, gikk ned fra 51 til 47 prosent.
Funn 3: Arbeidsevnen ble ikke vurdert opp mot arbeid
Dette er funnet som handler mest direkte om selve vurderingen. I om lag halvparten av arbeidsevnevurderingene fra 2010 ble arbeidsevnen ikke vurdert med tanke på mulighetene for arbeid, selv om fakta om helse, utdanning og arbeidserfaring lå i saken. Det ble noe bedre fram mot 2012, men fortsatt manglet 39 prosent av de nyeste vurderingene en vurdering av arbeidsevnen sett opp mot arbeidsmarkedet. Om lag halvparten manglet informasjon om arbeidslivsforhold og arbeidsmarkedet.
Riksrevisjonen peker på to grunner. Arbeidsevnevurderingen avgjør også om brukeren fyller vilkårene for arbeidsavklaringspenger, og det kan gjøre brukerne «tilbakeholdne med å peke på hva de mestrer». Og legeerklæringene «bidrar lite til å belyse funksjonsevne og arbeidsmuligheter». Konsekvensen, slik Riksrevisjonen beskriver den, er at hvilke arbeidsoppgaver og yrker som er realistiske, forblir uavklart langt ut i oppfølgingen.
Funn 4: Planene beskrev nåsituasjonen, ikke veien videre
En stor del av aktivitetsplanene «bar preg av å være en beskrivelse av nåsituasjonen framfor en plan for framtidig oppfølging». Mange manglet tidsperspektiv, ansvar, frister og forventninger til brukeren.
I 38 prosent av sakene var den dokumenterte kontakten mellom veileder og bruker sjeldnere enn én gang i året. I en tredel av sakene med flere planer var de senere planene kopi av den første, «selv om det framgikk tydelige behov for endringer, enten i legeerklæring eller i rapportering fra tiltaksarrangør». Kvaliteten på planene ble ikke bedre fra 2010 til 2012.
Funn 5: Ingen kontrollerte kvaliteten
Ingen av de seks kontorene hadde kontrollert kvaliteten på aktivitetsplanene, og lederne fulgte ikke systematisk opp kvaliteten i oppfølgingsarbeidet. Både veiledere og ledere sa at mangelfull kunnskap om arbeidsmarkedet hadde vært en vedvarende utfordring. Riksrevisjonen skriver at det til tross for opplæring i arbeidsevnevurderinger «fortsatt er store mangler», og spør om kompetansetiltakene var godt nok fulgt opp av ledelsen.
Anbefalingene
Riksrevisjonen anbefalte blant annet:
- mer konkret og helhetlig planlegging av oppfølgingen, med mer forpliktende aktiviteter for brukeren og justering av tiltak som ikke virker
- større oppmerksomhet mot arbeidsmuligheter i oppfølgingen
- styrket veilederkompetanse, kunnskap om arbeidsmarkedet og ledelseskompetanse ved NAV-kontorene
- at metodikken praktiseres etter intensjonen før det vurderes om den er hensiktsmessig
- kvalitetsmålinger som en integrert del av den interne styringen
Statsråden svarte at han ikke var fornøyd med resultatene, og viste til en ekspertgruppe som skulle gjennomgå NAV, arbeid med et enklere tiltakssystem, ny statistikk over ventetid og en felles standard for arbeidsrettet brukeroppfølging. Kontroll- og konstitusjonskomiteen sluttet seg til anbefalingene i Innst. 33 S (2014–2015).
Hva vi ikke vet
Undersøkelsen er tolv år gammel. Vi har ikke funnet en tilsvarende gjennomgang av arbeidsevnevurderingenes kvalitet fra de siste årene, og vi vet derfor ikke hvor mye som er bedre i dag. Riksrevisjonen undersøkte NAV-kontorene, ikke tiltaksarrangørene. Tiltaksarrangørene nevnes bare indirekte, som avsender av rapportering som ikke alltid førte til at planene ble justert.
Det vi tar med oss
Resten av denne artikkelen er vår egen vurdering, ikke Riksrevisjonens.
Tre av funnene handler om det samme: det manglet konkret informasjon om hva personen faktisk kan, sett opp mot krav i arbeidslivet. Legeerklæringen ga lite, egenvurderingen ble holdt tilbake, og vurderingen endte som en beskrivelse av situasjonen i stedet for et grunnlag for valg. Det er nettopp i dette rommet tiltaksarrangøren jobber. Observasjoner av hvordan deltakeren løser konkrete oppgaver, registrert likt hver gang, er den typen informasjon Riksrevisjonen savnet.
Funn 4 er en påminnelse for oss som leverer rapporter: rapportering fra tiltaksarrangør ble lest, men førte ikke alltid til endring. En rapport som skal brukes, må være konkret nok til at veilederen kan justere planen ut fra den. Det er grunnen til at Kartleggingsløypa registrerer gjennomføring, pausebehov og hjelpebehov per oppgave, og ikke som et samlet inntrykk.
Kilder
- Riksrevisjonens undersøkelse av NAVs arbeidsrettede oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne, Dokument 3:10 (2013–2014), overlevert Stortinget 25. juni 2014. Hovedfunn og merknader på side 8–12, metode på side 30–32.
- Innst. 33 S (2014–2015), kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling.